Utredningen missar arbetsgivarens ansvar att motverka hot och våld

Hat och hot riktade mot verksamheter och enskilda offentliganställda blir allt vanligare. Arbetstagarorganisationerna nås av berättelser om allt från bombhot, stenkastning och dödshot – inte sällan med rasistisk och sexistisk bakgrund. Läget är så svårt att en statlig utredning fått i uppdrag att överväga författningsändringar för att minska offentliganställdas utsatthet för våld, hot och trakasserier som äger rum på arbetsplatsen eller i tjänsteutövningen. Det är välkommet att denna fråga uppmärksammas och att åtgärder övervägs. Men, nu när utredningen – SOU 2024:1 – offentliggjorts visar det sig att den har jobbat alltför snävt och att den endast föreslår straffrättsliga lagändringar som expanderar det kriminaliserade området och skärper straffen.

Att hantera hat och hot mot offentliganställda på det sätt som utredningen föreslår riskerar att försvåra för befintliga lagregler i arbetsrätten och arbetsmiljörätten och fördunkla det ansvar som arbetsgivaren redan har enligt gällande rätt. Att som utredningen gör endast fokusera på straffrätten innebär att vi missar att analysera och hantera de frågor som faktiskt är av avgörande betydelse för arbetsmiljön i offentlig sektor: underbemanning och systematiskt arbetsmiljöarbete, liksom avvägningen mellan rättighetslagstiftning för de enskilda och rätten till en god arbetsmiljö för arbetstagarna. Dessutom kan man – om man tar in arbetsrätten i ekvationen – fråga sig om det verkligen behövs nya straffbestämmelser. 

De vars utsatthet ska minskas är ju arbetstagare och utsattheten för hat och hot härrör från arbetet och arbetsplatsen. Denna situation regleras redan av arbetsmiljörättsliga normer med stöd i arbetsmiljölagen (1977:1160) om hur arbetsgivaren ska planera, organisera och genomföra arbetsmiljöarbete för att förebygga ohälsa och olycksfall i arbetet och uppnå en tillfredsställande arbetsmiljö (bl.a. AFS 2023:2). Arbetsgivaren ska ordna arbetet så att risken för våld eller hot om våld förebyggs så långt som möjligt, ha särskilda säkerhetsrutiner för det arbete som kan medföra risk för våld eller hot om våld, och följa upp och uppdatera säkerhetsrutinerna så att de alltid är aktuella (AFS 2023:2, 5 kap. 3 §, jfr AFS 1993:2). Dessutom gäller krav om stöd och handledning, om att arbetsplatser ska utformas för att förebygga våld och hot om våld, om larm samt om utredning och dokumentation (AFS 2023:2, 5 kap. 4–6, 8 §§).

Sammanfattningsvis kan redan gällande arbetsmiljörätt i de flesta fall läggas till grund för ett offentligrättsligt sanktionerat förbud för arbetsgivaren att bedriva arbete på det sätt och under de former som karaktäriserar de allvarligare situationer utredningen bedömt böra bli föremål för nykriminaliseringar till skydd för den offentliganställde. I de situationer där de av utredningen föreslagna brotten till skydd för arbetstagaren begåtts, kan arbetsgivaren alltså ofta samtidigt bli föremål för sanktion enligt det arbetsmiljörättsliga systemet.

Vidare: Många av de situationer av utsatthet som utredningen föreslår ska hanteras genom nykriminaliseringar är följder av ensamarbete, som är särskilt reglerat i arbetsmiljörätten. Arbetsgivaren får inte låta en arbetstagare utföra en arbetsuppgift som ensamarbete om arbetsuppgiften innebär en påtaglig risk för våld eller hot om våld (AFS 2023:2, 5 kap. 7 §, jfr AFS 1982:3). Det krävs enligt de anknytande allmänna råden inte ett direkt uttalat hot för att situationen ska bedömas som allvarlig. En eller några omständigheter som indikerar något mer än en teoretisk risk för våld eller hot om våld är tillräckligt: exempelvis att någon uppfattat uttalade eller inlindade hot, statistik om förekomst av våld, erfarenheter av våld i liknande situationer eller från tidigare kontakter med personer, fysiska förutsättningar på och nära arbetsplatsen och att arbetstagaren inte har rätt kunskap och kompetens om den aktuella riskfulla situationen. Om arbetsgivaren inte kan ordna godtagbar säkerhet i ett arbete där det finns en påtaglig risk för kroppsskada genom olycksfall, får arbetet inte utföras som ensamarbete (AFS 2023:2, 6 kap. 7 §). Även på denna grund kan alltså de situationer som utredningen vill straffsanktionera i relation till allmänheten omfattas av ett offentligrättsligt förbud riktat mot arbetsgivaren.

En central arbetsrättslig utgångspunkt är att det inte kan krävas att arbetstagare utför arbete som är farligt för hälsan. Arbetsmiljölagen (1977:1160) föreskriver i 3 kap. 4 § att en arbetstagare som finner att arbetet innebär omedelbar och allvarlig fara för liv eller hälsa genast ska underrätta arbetsgivaren eller skyddsombudet. Om arbetstagaren inte utför detta farliga arbete är hen fri från ersättningsskyldighet för skada som uppstår till följd av att hen avvaktat besked om arbetet ska utföras. Skyddsombudens stoppningsrätt (6 kap. 7 §) blir tillämplig under samma förutsättningar. Saken har också en civilrättslig sida i form av inskränkningar i arbetstagares skyldighet enligt anställningsavtalet att utföra arbete (AD 1986 nr 96 jfr AD 2001 nr 10). Arbetsgivarens arbetsledningsrätt kan inte ligga till grund för krav som innebär att arbetstagare utsätter sig för konkreta risker för sin hälsa och arbetstagaren kan alltså vägra sådant arbete utan att riskera sanktioner i anställningen. Det är arbetstagarens egen förståelse av riskerna som ligger till grund för denna bedömning, och här finns en felmarginal som består i att man ska fråga sig om agerandet varit försvarligt med hänsyn till läget då bedömningen gjordes (jfr AD 1979 nr 164, nr 165 och AD 1962 nr 18). Försätter arbetsgivaren arbetstagaren i en omöjlig situation kan denne omedelbart lämna anställningen (frånträde; jfr 4 § lagen [1982:] om anställningsskydd) och om arbetstagaren säger upp sig själv kan det uppfattas som ett fall av provocerad uppsägning som måste ha sakliga skäl (7 §). Dessutom kan den kollektivavtalsbärande fackföreningen utöva tolkningsföreträde (34 § lagen [1976:580] om medbestämmande i arbetslivet) om arbetstagarens arbetsskyldighet och den vägen göra rättssak av arbetsledningsbeslutet.

Utredningen tar alltså inte fasta på vad som gäller enligt arbetsrätten utan går raskt vidare med att föreslå straffsanktioner riktade mot den som på visst sätt ger sig på en offentliganställd. Utredningens analyser av behovet av nykriminaliseringar underbetonar således arbetsrätten och det arbetsmiljörättsliga regelverket, och skjuter därmed ansvaret för problemet från arbetsgivaren till arbetstagaren – och från förebyggande till reaktiva åtgärder. Att redan gällande arbetsmiljörätt förbjuder arbetsgivaren att bedriva sådan verksamhet som präglas av den typ av utsatthet som utredningen vill lindra, bör beaktas då man tar ställning till om nykriminalisering är befogad – användning av straffrätt ska ju undvikas så långt möjligt. Inte minst bör rättssystemets systematik beaktas i det här sammanhanget: I de situationer som uppmärksammas av utredningen kan både arbetsgivaren och den enskilde gärningsmannen – den utomstående person som begår hoten och /eller våldet – sanktioneras, med vite respektive straff.

Utredningens sätt att hantera arbetsmiljörättens normer riskerar att underminera dessa reglers ställning och skapa risker för oförutsedda och oönskade perspektivförskjutningar som kan skymma arbetsgivarens ansvar för arbetsmiljön till förmån för en straffrättslig reglering med avseende på relationerna mellan tjänsteman/utövare och enskilda. Det kan aldrig accepteras att nykriminaliseringar tas till intäkt för en sänkning av ambitionsnivån såvitt gäller arbetsgivarnas arbetsmiljöarbete. Arbetsgivarnas ansvar för en arbetsmiljö fri från våld, hot om våld och trakasserier bör kvarstå oförändrat oavsett om utredningens förslag genomförs eller inte.

Förekomsten av våld, hot och trakasserier mot anställda är inte isolerat till någon viss bransch eller sektor utan finns på hela arbetsmarknaden. Det nu aktuella förslaget till förstärkt skydd för arbetstagare är emellertid kopplat till myndighetsutövning och utövande av viss samhällsnyttig funktion. Om förslaget genomförs ökar alltså skillnaderna i rättsskydd på arbetsplatsen mellan olika grupper av arbetstagare, dvs. mellan utövare av myndighet och av vissa samhällsnyttiga funktioner och de andra arbetstagarna. Arbetsmiljörätten bygger ju i stället på rakt motsatta antaganden, nämligen att skyddet på arbetsplatsen ska vara samma på olika sektorer av arbetsmarknaden och utan avseende på huvudman. Varför ska inte alla arbetstagare i privat sektor omfattas av det förstärkta straffrättsliga skyddet?

Fackföreningsrörelsen har välkomnat förslagen till nykriminaliseringar. Det är emellertid viktigt att besinna att hat och hot på jobbet framför allt är en arbetsmiljöfråga. Det är alltså upp till de fackliga organisationerna själva, skyddsombuden och Arbetsmiljöverket att driva på arbetsgivarna så att de säkerställer att hat och hot inte förekommer på arbetsplatserna. Straffrätten genomdrivs av polis, åklagare och tingsrätter – staten, kort sagt. Det är alltså i strid med idealen bakom den svenska modellen att prioritera straffrättsliga lösningar före att arbetstagarorganisationerna kräver insatser från arbetsgivarna för att lösa missförhållanden i arbetet.

Vilka åtgärder kan då krävas för att minska anställdas utsatthet för utomståendes hat och hot på jobbet? 

För det första bör det klart och tydligt anges i bindande författning att utomståendes angrepp på arbetstagare är en del av arbetsmiljön och att arbetsgivarens ansvar därför omfattar detta (tankegången är inte ny; se SOU 2021:86 och SOU 2021:94). Kraven på arbetsgivaren bör sannolikt skärpas och åtgärder vidtas för att förbättra efterlevnaden av dem.

För det andra: Problem med hat och hot om våld framstår i hög grad som effekter av resursbrist och underbemanning i viktiga delar av offentliga sektorn. Den arbetsmiljörättsliga synen på ensamarbete och underbemanning bör skärpas. Det har alltid förelegat en rättslig konflikt mellan den lagstiftning som ger medborgare rätt till olika typer av insatser och service – alltifrån skola och räddningstjänst till sjukvård och hemtjänst – och den lagstiftning som ger arbetstagare rätt till en god arbetsmiljö. Lagstiftaren har emellertid aldrig på allvar tagit bladet från munnen om vad som ska gälla när det råder arbetsmiljöproblem i verksamheter som enskilda har rätt att ta del av (jfr prop. 1976/77:149, prop. 1990/91:140, prop. 1993/94:186). Det är inte längre tillräckligt att tillsynsmyndigheter och domstolar avgör detta – lagstiftaren bör axla detta ansvar nu.

Om arbetsmiljörättens krav på arbetsgivarna genomfördes behövdes inte några nya straffregler. Gällande rätt förbjuder arbete som präglas av hat och hot från utomstående. Att sådant arbete ändå förekommer är det grundproblem som måste lösas. Det är alltså mot arbetsmiljörätten vi framför allt bör rikta vår uppmärksamhet för att förbättra arbetstagares utsatthet.