”Arbetsmiljöverket, lyssna på kritiken mot regelstrukturen”

Vid årsskiftet gick tiden ut för att lämna synpunkter på det mycket omfattande förslaget till ny regelstruktur som Arbetsmiljöverket har presenterat. Förslagets intention är god: att göra reglerna lättare att förstå och tillämpa utan att sänka skyddsnivån. Vissa delar i förslaget är positiva, exempelvis en ökad tydlighet av ansvarsfördelning, i synnerhet på byggarbetsplatser. Dessvärre överväger bristerna och dessa är mycket allvarliga. Risken är stor att det tvärtom blir svårare att överblicka och förstå reglerna, och att skyddsnivån försämras.

En viktig utgångspunkt för förslaget har varit att reglerna ska bli mindre omfångsrika, och man verkar ha förutsatt att detta automatiskt ska göra reglerna lättare att tillämpa. Därför har Arbetsmiljöverket föreslagit att slå ihop så många regelverk som möjligt och motverka s k ”dubbelregleringar”, d v s att samma eller liknande bestämmelse återkommer i olika föreskrifter. ”Dubbletterna” finns inte bara i Arbetsmiljöverket s egna föreskrifter, utan ibland istället i regelverk som inte alls har någon koppling till arbetsmiljö, exempelvis andra myndighetsföreskrifter eller EU-förordningar.

Viktiga arbetsmiljöaspekter riskerar att försvinna om frågorna ställs under regelverk från myndigheter som har andra uppgifter än att beakta arbetsmiljöfrågor. Det saknas tydliga hänvisningar och det är särskilt problematiskt att förlita sig på regler i EU-förordningar, eftersom dessa ofta är långa och krångliga att förstå. I de aktuella fallen kommer arbetsgivarföreträdaren eller skyddsombudet att behöva hitta och förstå en speciell bestämmelse i förordningar som är 44 respektive 530 sidor långa, skrivna på mycket byråkratiskt språk och som i övrigt inte primärt handlar om arbetsmiljöfrågor.

Ett stort problem är att Arbetsmiljöverket i alltför stor utsträckning vill ersätta regler som är specifika och anpassade för en särskild bransch eller arbetsuppgift med allmänt hållna regler som är utspridda på olika ställen i ett stort regelkomplex. Detta leder dels till att det blir svårare att hitta de relevanta reglerna, svårare att se hur reglerna samverkar, och inte minst att reglerna blir vagare och otydligare när de är alltför generella. Intrycket är att de föreslagna reglerna är gjorda för att tillämpas av jurister och inte av skyddsombud och arbetsgivarföreträdare i deras vardagliga arbetsmiljöarbete. (Och även för en jurist är förslaget mycket snårigt och svårt att överblicka.)

Arbetsmiljöverket motiverar även sitt starka fokus på dubbelregleringar med risk för motsägelser eller tvetydighet. Inom juridiken finns dock lösningsprinciper som kan tillämpas om sådana situationer skulle uppstå (t ex lex superior, lex specialis). Det hade varit att föredra om Arbetsmiljöverket istället hade försökt identifiera sådana motsägelser och vid behov förtydligat eller föreslagit hur dessa regelkonflikter kan lösas.

Att ta bort arbetsmiljöföreskrifter med hänvisning till bestämmelser utanför myndighetens eget område påverkar också på ett allvarligt sätt Arbetsmiljöverkets möjligheter till tillsyn och åtgärder mot missförhållanden. Detta tycks man ha tagit lätt på, eftersom sådana konsekvenser inte har utretts. En sådan reform skulle dessutom behöva utredas noggrant och gemensamt av de inblandade myndigheterna för att säkerställa att ingen aspekt faller mellan stolarna och att arbetsmiljöskyddet bibehålls. Inte heller detta tycks Arbetsmiljöverket ha fäst någon större vikt vid. Det allvarligaste exemplet är hur Arbetsmiljöverket föreslår att avsäga sig tillståndsansvaret för användande av bekämpningsmedel, med hänvisning till att Kemikalieinspektionen har ett övergripande ansvar för tillstånd av sådana ämnen. Arbetsmiljöverket redovisar överhuvudtaget ingen analys av potentiella konsekvenser av en sådan reform. Dessutom hade man, enligt uppgift från Kemikalieinspektionen, överhuvudtaget inte kontaktat Kemikalieinspektionen innan detta förändringsförslag lades.

Arbetsmiljöverket föreslår även att kraftigt reducera antalet och omfattningen av de allmänna råden. I många fall återstår bara enstaka och ganska malplacerade meningar av det som en gång varit ambitiösa anvisningar på många sidor. Detta motiveras med generella riktlinjer för hur myndigheter ska utforma sina regler och råd. Inte heller detta är det mest ändamålsenliga sättet att hantera regelverket och det riskerar att innebära att arbetsmiljöskyddet indirekt försämras. För tillämparen på en arbetsplats fyller ofta bakgrundsinformationen och mera allmänna riskupplysningar en viktig funktion, och det är viktigt att dessa finns i nära anslutning till de regler som ska tillämpas.

På arbetsmarknadsområdet är reglerna sällan symmetriska och systematiskt ordnade, eftersom de har mejslats fram under decennier genom kombinationer av partsarbete, lagstiftning, myndighetsbeslut och rättspraxis. Däremot är de därmed istället en balans av olika intressen och har anpassats efter verklighetens förhållanden - ändamålsenligheten har getts företräde framför systematik och symmetri.

Mera allvarligt är dock att Arbetsmiljöverket inte har uppmärksammat att systematiken för relationen mellan föreskrifter och allmänna råd har skiftat över åren och skiljer sig mycket från föreskrift till föreskrift. I flera fall har föreskrifterna getts en ganska generell utformning, medan råden är formulerade som ett mellanting mellan regel och rekommendation. I dessa fall har råden en uppfordrande karaktär (t ex ”det är viktigt att”). Genom att helt stryka dessa råd så riskerar innebörden i regeln att försvagas eller bli otydlig.

Om man har som avsikt att inte sänka skyddsnivån, så blir givetvis konsekvensutredningarna av högsta betydelse. Tyvärr är dessa mycket ofullständiga, och det finns exempel på hela kapitel som överhuvudtaget inte har analyserats trots att de innehåller förändringar. Det mest grundläggande felet är dock att det som framförallt har analyserats är kostnader och genomförande för arbetsgivare. Det är naturligtvis inte fel att även utreda sådana konsekvenser, men när det gäller skyddslagstiftning så måste huvudfokus alltid vara skyddsobjekten, d v s arbetstagarna.

Förslaget saknar på många sätt markkontakt och förståelse för det vardagliga arbetsmiljöarbetet. Arbetsmarknadsparterna har en viktig roll och är en stor tillgång, både för ändamålsenligheten i reglernas utformning och för efterlevnaden. Parterna har oräkneliga gånger visat att man har vilja och förmåga att axla ett stort ansvar, inte minst på arbetsmiljöområdet där man har byggt upp partsgemensamma organisationer som gör ett viktigt och framgångsrikt arbete.

Mycket kan förbättras i dagens arbetsmiljöregler, och det är positivt att Arbetsmiljöverket vill göra dem lättare att följa. Det lagda förslaget har dock mött mycket omfattande kritik från såväl fack som arbetsgivarorganisationer. I nuläget vore det bästa att göra ett stort omtag och i samverkan med arbetsmarknadens parter identifiera och skapa en samsyn på vad som behöver förändras och hur det bäst uppnås. Ledstjärna för det arbetet bör vara ändamålsenlighet för att så långt som möjligt skydda arbetstagares liv och hälsa.

Mikael Ruukel,

jurist och internationell sekreterare på Vision